Во исполнение распоряжения Правительства Российской Федерации от 30 июня 2010 года N 1101-р "Об утверждении Программы Правительства Российской Федерации по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012 года", в целях повышения эффективности расходов областного бюджета Новосибирской области Правительство Новосибирской области постановляет:

1. Утвердить прилагаемые:

Программу Правительства Новосибирской области по повышению эффективности расходов областного бюджета Новосибирской области на период 2011 - 2013 годов (далее - Программа);

План мероприятий по реализации в 2011 году Программы Правительства Новосибирской области по повышению эффективности расходов областного бюджета Новосибирской области на период 2011-2013 годов (далее - план мероприятий).

2. Главным распорядителям средств областного бюджета Новосибирской области:

1) руководствоваться положениями Программы при формировании и организации исполнения областного бюджета Новосибирской области, а также при подготовке проектов законов Новосибирской области и иных нормативных правовых актов Новосибирской области;

2) направлять проекты нормативных правовых актов Губернатора Новосибирской области, Правительства Новосибирской области, областных исполнительных органов государственной власти Новосибирской области, разрабатываемые в соответствии с планом мероприятий, в министерство экономического развития Новосибирской области (Струков А.Н.) и министерство финансов и налоговой политики Новосибирской области (Горнин Л.В.) для проведения оценки на соответствие их целям и задачам Программы.

3. Контроль за исполнением настоящего постановления возложить на первого заместителя Губернатора Новосибирской области Хомлянского А.Б.

Программа Правительства Новосибирской области по повышению эффективности расходов областного бюджета Новосибирской области на период 2011-2013 годов (утв. постановлением Правительства Новосибирской области от 1 июня 2011 г. N 228-п)

Программа Правительства Новосибирской области по повышению эффективности расходов областного бюджета Новосибирской области на период 2011-2013 годов (далее - Программа) разработана Правительством Новосибирской области в соответствии с основными направлениями бюджетной и налоговой политики Новосибирской области на 2011 год и плановый период 2012 и 2013 годов, одобренными распоряжением Правительства Новосибирской области от 23.06.2010 N 55-рп, с учетом положений Программы Правительства Российской Федерации по повышению эффективности расходов на период до 2012 года, и является одним из документов, который необходимо учитывать при формировании и организации исполнения областного бюджета Новосибирской области (далее - областной бюджет), а также при подготовке законов Новосибирской области и иных нормативных правовых актов Новосибирской области.

I. Описание текущей ситуации в области повышения эффективности бюджетных расходов

Процесс реформирования системы управления общественными финансами Новосибирской области (далее - общественные финансы) в последние годы осуществлялся в рамках проводимой в Российской Федерации бюджетной реформы. Была проведена масштабная работа по формированию нормативно-правовой и организационной базы регулирования бюджетных отношений. Поэтапно внедрялись инструменты бюджетирования, ориентированного на результат: введение практики докладов о результатах и основных направлениях деятельности субъектов бюджетного планирования, обоснований бюджетных ассигнований, разработка областных, долгосрочных и ведомственных целевых программ, формирование государственных заданий. За последние пять лет успешно реализованы крупные проекты по автоматизации процессов планирования бюджета, ведения реестра расходных обязательств, сводной бюджетной росписи и бюджетных росписей главных распорядителей бюджетных средств, исполнения бюджета по казначейской системе. Введен обязательный мониторинг качества управления финансами главными распорядителями средств областного бюджета и муниципальными образованиями.

В то же время, несмотря на определенные успехи в области реформирования системы управления общественными финансами, еще не создана целостная система эффективного управления финансами региона.

На современном этапе в Новосибирской области существует ряд проблем, связанных с необходимостью увязки структуры и динамики расходов с целями государственной политики, создания системы учета потребности и повышения качества предоставляемых государственных услуг юридическим и физическим лицам, создания стимулов для повышения качества управления муниципальными финансами, оптимизации функций государственного управления, развития внутреннего финансового контроля.

Прошедший финансово-экономический кризис актуализировал проблемы долгосрочной сбалансированности и устойчивости бюджетной системы региона.

Отсутствует привязка среднесрочного планирования к стратегическим целям и задачам, формальным и недостаточно увязанным с бюджетным процессом остается применение инструментов бюджетирования, ориентированного на результат.

Требует совершенствования существующая модель финансирования государственных услуг, оказываемых государственными бюджетными учреждениями, которая недостаточно эффективна из-за отсутствия связи между объемами финансирования и достигаемыми результатами. Вследствие отсутствия обоснованных стандартов оказания услуг не могут быть обоснованно определены объемы финансового обеспечения выполнения государственного задания тем или иным учреждением, а также произведена оценка эффективности и результативности бюджетных расходов.

В настоящее время отсутствуют действенные методики оценки деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления, в том числе оценки эффективности использования ими бюджетных средств.

Существующая система стимулирования муниципальных образований к реформированию муниципальных финансов не в полной мере соответствует лучшей практике в этой сфере, поскольку охватывает узкий спектр бюджетных правоотношений, по которым оценивается деятельность органов местного самоуправления по эффективному осуществлению бюджетного процесса и межбюджетных отношений на муниципальном уровне. До сих пор остается низкой заинтересованность муниципальных образований в наращивании налогового потенциала. Существующие способы распределения финансовой помощи недостаточно стимулируют муниципальные образования к увеличению собственной доходной базы и поступлений в бюджетную систему.

Проводимый с 2008 года ежеквартальный мониторинг качества финансового менеджмента, осуществляемого главными распорядителями бюджетных средств, является достаточно новым инструментом повышения уровня финансового управления в регионе, и пока трудно оценить его действенность. Перечень показателей был разработан министерством финансов и налоговой политики Новосибирской области по принципу ответственного управления финансами. В будущем необходимо совершенствовать методику мониторинга, исходя из позиции дальнейшего повышения эффективности использования бюджетных средств.

Низкое качество организации внутреннего финансового контроля, а в отдельных случаях - отсутствие такового как со стороны главных распорядителей средств областного бюджета, так и со стороны органов местного самоуправления говорит о необходимости упорядочивания системы государственного финансового контроля со стороны органов исполнительной власти.

Проводимая в Новосибирской области административная реформа выявила ряд недостатков в деятельности органов исполнительной власти. В частности, работа по выявлению избыточных и дублирующих функций, формулированию подходов к выведению ряда функций на аутсорсинг (прежде всего - обеспечивающих) показала необходимость уточнения функций и задач органов исполнительной власти.

Сегодня Новосибирская область подошла к тому рубежу, когда проведение реформы системы управления региональными финансами является жизненно необходимым. Необходимость реформирования также обусловлена последними федеральными новациями в сфере бюджетного законодательства и преобразованиями, которые предстоят в ближайшей перспективе. При этом реформа должна быть направлена не на решение отдельных проблем региональных финансов, а на комплексное преодоление всех существующих проблем. Перспективы развития бюджетной системы региона заключаются в дальнейшем реформировании всех ее составляющих с учетом новых требований нормативной правовой базы.

II. Цели и основные направления Программы

Цель Программы - повышение эффективности бюджетных расходов и деятельности исполнительных органов государственной власти по реализации государственной политики в сфере ведения, за которую они ответственны.

Для достижения цели Программы необходимо совершенствовать применяемые механизмы управления общественными финансами, а также внедрять новые механизмы.

Настоящая Программа направлена на скоординированное и целенаправленное решение поставленных задач по модернизации управления региональными финансами и предполагает проведение мероприятий по следующим основным направлениям:

Обеспечение сбалансированности и устойчивости бюджетной системы Новосибирской области.

Совершенствование системы межбюджетных отношений и качества управления муниципальными финансами.

Повышение эффективности бюджетных расходов на основе применения программно-целевого подхода.

Повышение качества предоставления государственных и муниципальных услуг.

Совершенствование механизмов государственных закупок;

Реформирование государственного финансового контроля и развитие внутреннего контроля;

Оптимизация функций государственного управления, повышение эффективности их обеспечения;

Развитие информационной системы управления общественными финансами.

Реализация предлагаемых в Программе мероприятий по данным направлениям должны создать организационные и правовые предпосылки для повышения эффективности бюджетных расходов.

III. Ключевые проблемы в сфере управления общественными финансами и задачи по их решению

Несмотря на проведенные за последние годы преобразования в сфере управления общественными финансами, остается ряд нерешенных проблем, которые тормозят или даже препятствуют достижению намеченных целей.

Предлагаемые к реализации задачи и мероприятия по решению выявленных системных недостатков соответствуют основным направлениям Программы.

1. Обеспечение сбалансированности и финансовой устойчивости бюджетной системы Новосибирской области.

Для обеспечения сбалансированности и финансовой устойчивости бюджетной системы Новосибирской области фундаментальное значение приобретает проведение предсказуемой и ответственной бюджетной политики.

Предсказуемость бюджетной политики должна выражаться не только в принятии долгосрочных планово-прогнозных документов, планов социально-экономического развития, перспективных финансовых планов и бюджетов на среднесрочную перспективу, но, что более важно, и в содержании этих документов. Предсказуемые государственные политики, однозначность государственных позиций в отношении различных социальных групп граждан и бизнес-сообществ, незавуалированность сфер и векторов государственных интересов, открытый диалог с обществом, демонстрирующий реальные возможности власти, как финансовые, так и политические, внятность целеполагания в решениях и действиях, обеспечивающая очевидность ожидаемых результатов и объективность оценки влияния факторов риска возможного их неполного достижения - все это должно сформировать атмосферу взаимного понимания и доверия между гражданами, представителями деловых кругов и представителями власти. Фактор внезапной смены направлений государственной политики и приоритетов должен быть нивелирован.

Ответственность бюджетной политики должна выражаться в безусловном исполнении принимаемых обязательств, но не столько в стоимостном контексте бюджетных обязательств, сколько в контексте реального повышения благосостояния граждан, комфортности их проживания на территории Новосибирской области, достижения задекларированных промежуточных и конечных результатов. Бюджетные ресурсы не могут служить целям формального обеспечения деятельности государственного аппарата, они должны стать исключительно формой общественной платы за позитивное, профессиональное управление, обоснованность и результативность действий органов власти, полезность которых для общества должна быть очевидной и безусловной. В таком контексте освоение бюджетных ассигнований перестает быть определяющим, на смену этим категориям должна прийти обоснованность и эффективность использования бюджетных ресурсов. Высокий уровень использования предусмотренных в бюджете ассигнований на фоне невыполнения поставленных общественных задач, недостижения обещанных результатов не может считаться позитивным показателем исполнения бюджета, так как свидетельствует о безответственной позиции соответствующего бюджетополучателя. Ответственность бюджетной политики может характеризоваться только синхронностью показателей освоения бюджетных ассигнований и показателей исполнения государственных заданий, финансовым обеспечением которых эти ассигнования и являются.

Динамика процессов, характеризовавших течение финансово-экономического кризиса, подтвердила наличие рисков существенного и скоротечного снижения поступлений в областной бюджет, особенно от тех доходных источников, которые в периоды экономического процветания характеризовали финансовую эффективность деятельности (налоги на прибыль, на совокупный и вмененный доход). Как правило, эти доходные источники обеспечивались эффективной деятельностью не во всех отраслях экономики региона, а только в отдельных их сферах, переживающих "конъюнктурный бум". Если расходная часть областного бюджета не обладает достаточной эластичностью, позволяющей без существенных социальных последствий проводить секвестр бюджетных расходов и (или) изменение графиков финансирования, то отсутствие финансовых резервов не позволяет эффективно преодолевать последствия кассовых разрывов, обусловленных цикличными экономическими спадами. Именно в такую ситуацию попала бюджетная система Новосибирской области в 2009 году, когда финансовое равновесие было достигнуто за счет жертвования бюджетом развития.

Во избежание повторения подобных ситуаций, которые объективно обусловлены цикличностью процессов в экономике, предлагается создать резервный фонд Новосибирской области. Формирование финансовых резервов должно осуществляться за счет сверхдоходов, то есть доходов, чья динамика поступления не вписывается в обоснованные прогнозы социально-экономического развития. Сохранность финансовых резервов может быть обеспечена путем их вложения в высоколиквидные активы либо инвестиционные проекты, формирующие устойчивую налогооблагаемую базу и позитивно влияющие на рост финансовой эффективности не в отдельных сферах, а, что важно, в максимально возможном большинстве сфер экономической деятельности.

Проявление риска нестабильности в долгосрочном планировании вследствие макроэкономической неустойчивости потребует регулярного эффективного управления кредитным портфелем, сформированным в целях финансирования дефицита областного бюджета и погашения долговых обязательств Новосибирской области. В целях выявления тенденций изменения процентных ставок необходимо регулярно проводить мониторинг ситуации на рынке кредитных ресурсов, взаимодействовать с кредитными организациями с целью снижения процентных ставок по государственным контрактам, расширять практику проведения аукционов в электронной форме, способствующих созданию новых экономических связей вне зависимости от территориальной расположенности. На этом должна основываться новая концепция управления государственным долгом Новосибирской области.

Существует целый ряд проблем, препятствующих рациональному использованию бюджетных средств и косвенно влияющих на сбалансированность.

Во-первых, отсутствие у финансовых органов Новосибирской области и органов местного самоуправления информации о выполнении конкретными юридическими лицами обязанностей по уплате налогов в бюджеты препятствуют объективной оценке потенциала доходов соответствующих бюджетов.

Во-вторых, результаты выборочного мониторинга показывают, что отдельные субъекты экономической деятельности, получающие в разных формах государственную поддержку, имеют перед бюджетами бюджетной системы Российской Федерации неурегулированную задолженность как по налоговым, так и не по неналоговым обязательствам. Условия предоставления государственной поддержки в сфере реального сектора экономики не содержат четких встречных обязательств от субъектов государственной поддержки по соблюдению целевых показателей, направленных на повышение эффективности производства, налогового потенциала, социального уровня жизни на соответствующей территории Новосибирской области.

В данных направлениях необходимо реализовать целый массив решений, заключающийся:

в улучшении информационного взаимодействия с органами федеральной налоговой службы по вопросам мониторинга выполнения юридическими лицами налоговых обязательств перед областным бюджетом, придании получаемой информации большей практической ценности;

в совершенствовании правового регулирования предоставления государственной поддержки за счет средств областного бюджета, исключении возможности предоставления государственной поддержки при наличии у субъектов государственной поддержки неурегулированной задолженности перед бюджетами бюджетной системы Российской Федерации;

в предоставлении государственной поддержки лишь при безусловном соблюдении встречных обязательств субъектами, ее получающими, безусловном взыскании средств государственной поддержки с субъектов, ее получивших, при невыполнении ими встречных обязательств;

в формировании реестра недобросовестных субъектов государственной поддержки, которым государственная поддержка может быть повторно предоставлена только не ранее чем через 3-5 лет.

В-третьих, значительная часть объектов государственной и муниципальной собственности в силу прежде всего высокой энергоемкости требует существенного финансирования на свое содержание. Поэтому крайне важно реализовать меры по рациональному и экологически ответственному использованию энергетических ресурсов, обеспечивающие сохранение энергонезависимости и энергобезопасности в условиях динамичного социально-экономического развития Новосибирской области.

В-четвертых, не на должном уровне остается качество финансового менеджмента в сферах управления расходными обязательствами.

Ежегодно в закон об областном бюджете вносится значительное количество изменений, обусловленных неточным планированием бюджетной потребности, как по сумме, так и по способу отражения в бюджете. Ряд предусматриваемых в бюджете расходных обязательств не имеет достаточного нормативно-правового регулирования, определяющего и обеспечивающего внятные механизмы осуществления государственных функций и критерии их эффективности. Для проведения ответственной бюджетной политики новые расходные обязательства следует принимать при наличии четкой оценки необходимых для их исполнения бюджетных ресурсов, целей и механизмов их достижения. Разработку и принятие необходимых нормативных правовых актов лишь в исключительных случаях можно осуществлять не позднее 1 квартала очередного финансового года, в остальных случаях документы должны разрабатываться, публично обсуждаться и приниматься до начала очередного финансового года.

На первый взгляд, обозначенные проблемы сбалансированности и финансовой устойчивости бюджетной системы могут выглядеть не заслуживающими столь пристального внимания, а предлагаемые механизмы их решения внешне кажутся противоречивыми, тем не менее именно в такой постановке проблематики и путей решения заключается справедливый, партнерский, общественно значимый диалог государства и субъектов экономической деятельности, выражающий активную гражданскую позицию всех и каждого, стремление быть эффективными и честными даже в мелочах.

2. Совершенствование системы межбюджетных отношений и качества управления муниципальными финансами.

Межбюджетные отношения являются важнейшим элементом бюджетного устройства Новосибирской области, оказывающим влияние на жизнь всех граждан нашего региона. Основной проблемой в этой области является неравенство муниципальных образований, сложившееся в результате социально-экономических, климатических, географических и иных объективных факторов.

В Новосибирской области 460 муниципальных образований (без 30 муниципальных районов), где проживает 2,7 млн. человек, из которых 1,4 млн. человек проживает в областном центре, численность сельского населения не превышает 1 млн. человек. В такой ситуации естественно, что более 80% всех доходов консолидированного бюджета Новосибирской области приносит областной центр, все сельские муниципальные образования являются высокодотационными (уровень дотационности более 70%).

Прямое межбюджетное регулирование призвано сглаживать диспропорции путем выравнивания бюджетной обеспеченности между муниципальными образованиями. С одной стороны, это оправдывает себя, так как в составе местных налогов остались только земельный налог и налог на имущество физических лиц. Собственная доходная база муниципальных образований не покрывает даже самые минимальные расходные потребности, и финансовая помощь призвана сократить существующий разрыв между доходами и расходами.

Вместе с тем, как правило, это способствует развитию иждивенчества со стороны муниципальных образований, которые, не прилагая каких-либо действенных усилий, стремятся получить как можно большую сумму финансовой помощи. В то время как передача дополнительных нормативов отчислений от налоговых доходов как инструмент косвенного регулирования межбюджетных отношений укрепляет доходную базу, стимулирует муниципальные образования к увеличению собираемости налогов и развитию налоговой базы, а также позволяет прогнозировать на длительный период поступление собственных доходов.

Для передачи дополнительных нормативов отчислений в местные бюджеты больше всего подходит налог на доходы физических лиц, так как его налоговая база распределена относительно равномерно. На фоне прогрессирующего роста доходов населения в денежном выражении в течение последних трех лет темпы роста поступлений по налогу на доходы физических лиц (НДФЛ) стали существенно опережать темпы роста основных бюджетных расходов, в связи с чем у муниципальных образований с относительно устойчивой экономикой появился интерес к замене дотации на дополнительные нормативы отчислений от НДФЛ, в основном это муниципальные районы, городские округа и муниципальные поселения городского типа. Сельские муниципальные поселения по-прежнему остаются пассивными в вопросах повышения своей роли в администрировании собственных доходов.

Низкая заинтересованность муниципальных образований в повышении собираемости налога на доходы физических лиц, непринятие решений о замене дотации на дополнительный норматив отчислений от налога на доходы физических лиц приводят к несоблюдению требований части 3 статьи 58 Бюджетного кодекса Российской Федерации об установлении единых и (или) дополнительных нормативов отчислений в местные бюджеты от налога на доходы физических лиц, исходя из зачисления в местные бюджеты не менее 10% налоговых доходов консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации от указанного налога.

В связи с чем предлагается установить муниципальным районам и городским округам единые нормативы отчислений от налога на доходы физических лиц в размере, необходимом для соблюдения требований части 3 статьи 58 Бюджетного кодекса Российской Федерации.

В рамках путей совершенствования межбюджетных взаимоотношений необходимо осуществлять работу, направленную на переход к формализованному порядку распределения межбюджетных трансфертов, направляемых на развитие объектов инфраструктуры муниципальных образований, и на первом этапе определить формализованные критерии распределения межбюджетных трансфертов на капитальный ремонт объектов социально-культурной сферы, жилищно-коммунальной и дорожной инфраструктуры.

Также предлагается изменить механизм предоставления бюджетных кредитов местным бюджетам на покрытие временных кассовых разрывов при исполнении бюджетов.

Предоставление бюджетных кредитов высокодотационным муниципальным образованиям на покрытие временных кассовых разрывов в пределах текущего финансового года сопрягается с увеличением вероятности неисполнения обязательств по возврату при наступлении сроков гашения, вследствие чего возникает необходимость проведения реструктуризации указанной задолженности и корректировки источников финансирования дефицита областного бюджета. При этом бюджетные кредиты на покрытие временных кассовых разрывов, как правило, не имеют конкретного целевого назначения.

Для решения этой проблемы высокодотационным муниципальным образованиям предлагается предоставлять бюджетные кредиты на покрытие временных кассовых разрывов только при условии полного получения ими нецелевых межбюджетных трансфертов из областного бюджета.

В рамках повышения качества управления муниципальными финансами, учитывая нарушения и недостатки, выявленные в ходе проведения проверок соблюдения участниками бюджетного процесса требований бюджетного законодательства, целесообразно продолжить развитие и совершенствование программ обучения работников органов местного самоуправления.

3. Повышение эффективности бюджетных расходов посредством программ.

Одним из инструментов повышения эффективности бюджетных расходов как составной части эффективности деятельности органов государственной власти является программно-целевой принцип организации их деятельности.

При разработке целевых программ органы государственной власти Новосибирской области обеспечивают четкую увязку целей и задач, обозначенных в стратегических и среднесрочных планово-прогнозных документах, с целями разрабатываемых программ. Таким образом, применение программно-целевого планирования в деятельности органов государственной власти обеспечивает преемственность в реализации приоритетов и основных направлений социально-экономического развития Новосибирской области.

В настоящее время в Новосибирской области реализуется порядка 22 долгосрочных и 45 ведомственных целевых программ. Расходы на их реализацию в общем объеме расходов областного бюджета составляют 18,9%.

Принятие Программы Правительства Российской Федерации по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012 года диктует необходимость перехода к программной структуре расходов бюджетов, в связи с чем необходимо расширять практику применения программно-целевого планирования.

Применение в бюджетном процессе программно-целевых методов бюджетного планирования является необходимым условием повышения его эффективности. Особая значимость программно-целевого планирования состоит в том, что оно позволяет реализовать на практике важнейший принцип бюджетирования, ориентированного на результат - осуществление финансирования бюджетных расходов при условии наличия четко сформулированных целей и определенных конечных результатов использования бюджетных средств.

При планировании расходов областного бюджета основное внимание должно уделяться обоснованию конечных результатов с точки зрения их экономической эффективности и социальной значимости.

Общими требованиями, предъявляемыми к целевым программам, являются:

анализ сложившейся в сфере действия программы ситуации, выявление и четкая спецификация существующих или ожидаемых проблем;

четкая формулировка цели программы, соответствующей приоритетам государственной политики, полномочиям и сферам ответственности органов государственной власти Новосибирской области;

наличие системы показателей для измерения результатов реализации программы (включая как непосредственные, так и конечные результаты) и целевых значений каждого из таких показателей, необходимых и достаточных для оценки программы. При определении ожидаемых результатов от реализации программных мероприятий, требующих бюджетного финансирования, необходимо обеспечивать подтверждение заявляемых и получаемых значений исключительно посредством финансово-экономических расчетов;

обоснование потребностей в ресурсах для достижения цели и задач Программы, оценки внешних условий и рисков для реализации Программы;

определение системы управления реализацией Программы, разграничения полномочий и ответственности различных субъектов управления.

При разработке целевых программ особое внимание необходимо уделять выбору целевых индикаторов, характеризующих степень достижения целей Программы. Это обусловлено тем, что качество целевых индикаторов во многом определяет качество информации о результативности бюджетных расходов, которая, в свою очередь, влияет на процесс принятия решений о финансировании тех или иных программ.

4. Повышение качества предоставления государственных и муниципальных услуг.

Один из важнейших аспектов стратегической задачи повышения эффективности деятельности государственных и муниципальных органов управления - модернизация системы предоставления услуг населению, повышение их качества и доступности.

На сегодняшний день для государственных учреждений в каждой отрасли бюджетной сферы разработаны и установлены нормативными актами перечни, объемы и стоимость государственных услуг, а также функции, выполнение которых осуществляется в соответствии с государственными заданиями. Вся система дошкольного, общего и профессионального образования финансируется по единым нормативам финансирования в расчете на одного учащегося или воспитанника.

Вместе с тем в данном направлении требуют решения следующие вопросы:

1) отсутствие отраслевых стандартов качества предоставления государственных (муниципальных) услуг не позволяет объективно рассматривать обоснование бюджетной потребности, заявляемой субъектами бюджетного планирования, и в дальнейшем формировать государственное (муниципальное) задание. Установленные перечни, объемы и стоимость услуг сформированы в большей степени исходя из возможностей действующей сети учреждений и применяемых ими технологий, нежели из потребности населения в необходимых ему услугах;

2) различная ресурсоемкость и энергоемкость муниципальных объектов инфраструктуры в муниципальных районах Новосибирской области не позволяет обеспечивать предоставление одноименных государственных и муниципальных услуг населению по единым стандартам качества;

3) иная приносящая доход деятельность государственных учреждений не сопоставлена с основной деятельностью на предмет соответствия целям создания учреждения, вследствие чего сдерживается процесс принятия решений о преобразовании бюджетных учреждений в казенные учреждения и механизме формирования бюджетных ассигнований.

На первое место должен быть поставлен вопрос повышения качества и доступности государственных (муниципальных) услуг и только потом оптимизация бюджетных расходов на их обеспечение. Надзор за бюджетными расходами учреждений должен носить второстепенный характер по отношению к соблюдению качества оказываемых учреждениями услуг в рамках доводимых до них государственных и муниципальных заданий. Соблюдение учреждением доведенных стандартов является обязательным условием расходования бюджетных средств.

Одной из ключевых задач на 2011 год является осуществление всех необходимых мероприятий, связанных с подготовкой к реализации Федерального закона от 08.05.2010 N 83-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений", уточняющего правовой режим для государственных и муниципальных учреждений.

В настоящее время уже принят Закон "Об особенностях правового положения государственных учреждений Новосибирской области в переходный период", которым устанавливаются сроки перевода бюджетных учреждений Новосибирской области на форму финансового обеспечения выполнения государственного задания путем предоставления субсидии, а также особенности использования в переходный период полученных бюджетными и казенными учреждениями Новосибирской области средств от оказания платных услуг, безвозмездных поступлений от физических и юридических лиц, в том числе добровольных пожертвований, доходов от сдачи в аренду имущества и средств от иной приносящей доходы деятельности.

Следует учесть, что необходимым условием перехода на новые формы и методы предоставления бюджетных средств (субсидии на выполнение государственного задания бюджетным и автономным учреждениям, аутсорсинг оказания государственных услуг, целевые программы и др.) должно являться наличие четких, прозрачных и измеримых показателей планируемых результатов и качества. Показатели планируемых результатов и стандарты качества, предлагаемые учреждениями и ведомствами, должны подлежать обязательной экспертизе как со стороны государственных органов, так и общественных институтов. Кроме того, невыполнение этих условий должно приводить к приостановлению перехода на новые формы и методы предоставления бюджетных средств.

Среди приоритетных задач, также нацеленных на повышение качества предоставления гражданам государственных и муниципальных услуг, их доступности и финансовой обоснованности, следует выделить следующие:

обеспечение безусловного финансирования подведомственных учреждений исключительно в целях выполнения государственного задания и по установленным финансовым нормативам;

развитие правового регулирования порядка определения размера и использования субсидий, предоставляемых бюджетным и автономным учреждениям, в том числе общие для всех главных распорядителей бюджетных средств требований к процедурам определения размера нормативов и субсидий, запрет или условия, при которых возможно использование субсидий на цели, прямо не связанные с выполнением государственного задания;

уточнение состава и полноты оказываемых услуг с учетом мнения потенциальных потребителей;

расширение практик предоставления услуг в электронном виде;

разработка отраслевых стандартов качества предоставляемых услуг, предусматривающих возможность наличия более одного стандарта по услуге;

определение отраслевых методик расчета стоимости оказываемых услуг с учетом возможных стандартов качества;

снижение количества видов услуг, оказание которых возможно при непосредственном участии служащих областных исполнительных органов государственной власти, расширение практики аутсорсинга.

В целях обеспечения предоставления одноименных государственных и муниципальных услуг населению по единым стандартам качества необходимо разработать единые технические и конструкционные требования к состоянию объектов социальной инфраструктуры в муниципальных районах Новосибирской области.

Формирование мероприятий по модернизации объектов социальной инфраструктуры муниципальных районов Новосибирской области необходимо осуществлять исключительно с точки зрения сокращения объектов, "отстающих" от единых технических и конструкционных требований и предназначенных для обеспечения услугами наиболее массовых групп потребителей среди населения. В целях ускорения процессов модернизации данные мероприятия предлагается формировать по мере обследования 3-5 муниципальных районов Новосибирской области.

Следует рассмотреть возможность создания в муниципальных районах Новосибирской области многофункциональных центров оказания государственных (муниципальных) услуг населению по принципу "одного окна" и (или) задействования их технологий. На сегодняшний день такие центры действуют в городах Обь и Новосибирск. В рамках действующей в Новосибирской области долгосрочной целевой программы "Создание многофункциональных центров организации предоставления государственных и муниципальных услуг на территории Новосибирской области на 2009-2015 годы" необходимо и дальше осуществлять работу в данном направлении, создавать подобные центры во всех районных центрах и городских округах.

В рамках проведения организационных мероприятий по совершенствованию правового положения государственных (муниципальных) учреждений необходимо провести инвентаризацию иной приносящей доход деятельности учреждений, чья уставная деятельность в большей мере требует организационно-правовой формы казенного учреждения, а также разработать единый механизм планирования бюджетных ассигнований для казенных учреждений с учетом зачисления в областной бюджет доходов, получаемых от оказываемых ими платных услуг.

5. Совершенствование механизмов государственных закупок.

В настоящее время не полностью реализован потенциал государственных закупок, способствующий экономии бюджетных средств. Отсутствует системный контроль за принятием обязательств, подлежащих оплате за счет бюджетных средств.

Первоочередной задачей на 2011-2012 годы в данном направлении является формирование нормативного правового регулирования стадии размещения государственного заказа.

Для этого необходимо разработать нормативные и методические документы, устанавливающие порядок к формированию начальной цены, подготовки технических заданий при формировании конкурсной документации, формирование и ведение базы цен по видам продукции на основе мониторинга цен и сопоставления результатов размещения государственных заказов.

Также следует установить порядок определения уровня цен на товары, работы, услуги при заключении государственных контрактов и иных договоров, подлежащих оплате за счет средств областного бюджета. При этом необходимо регламентировать проведение мониторинга цен на товары, работы и услуги по заключенным государственным контрактам, а также организацию контроля за соблюдением уровня цен на товары, работы, услуги при заключении государственных контрактов и иных договоров, подлежащих оплате за счет средств областного бюджета.

6. Реформирование государственного финансового контроля и развитие внутреннего контроля.

Еще одно направление, которое предстоит развивать - это введение внутреннего финансового контроля или аудита.

В настоящее время в Новосибирской области отсутствует системный контроль, осуществляемый исполнительными органами государственной власти, не предусмотрена персональная ответственность за расходованием средств, выделяемых из областного бюджета. Несмотря на полноту полномочий по осуществлению контрольно-надзорных функций, государственный контроль, осуществляемый разными ведомствами, носит слабо выраженный комплексный характер. Отсутствует необходимая оперативность в согласовании планируемых контрольных мероприятий.

Анализ структуры и динамики финансовых нарушений, основанный на данных последующего финансового контроля, позволяет сделать вывод о том, что при увеличении суммы выявленных в 2010 году нарушений по сравнению с 2009 годом доля нецелевого и неэффективного использования бюджетных средств практически осталась неизменной, причем неправомерные и необоснованные расходы являются основными в структуре нарушений. Все это говорит о необходимости организации предварительного контроля, принятия мер по обеспечению и изысканию дополнительных, скрытых резервов бюджета, а также обеспечению дисциплинарной ответственности должностных лиц за некачественное управление бюджетными ресурсами.

Поскольку увеличиваются права и ответственность главных распорядителей бюджетных средств, каждый главный распорядитель средств областного бюджета должен иметь специализированное подразделение, подчиняющееся непосредственно руководителю, которое занималось бы разработкой внутренних стандартов и процедур организации своей деятельности, включая составление и исполнение областного бюджета, ведение бюджетного учета, составление бюджетной отчетности, а также подготовку и организацию осуществления мер, направленных на повышение эффективности и экономности использования бюджетных средств. Таким образом, каждый администратор будет иметь внутреннюю мотивацию к постоянному поиску резервов и повышению эффективности использования бюджетных средств.

В этой связи необходимо решить следующие задачи:

создание в отраслевых министерствах (департаментах) структурных подразделений и (или) назначение должностных лиц по осуществлению контроля за целевым расходованием бюджетных средств, а также контроля за достоверностью результатов выполнения государственных заданий и целевых программ;

создание единой политики персональной ответственности должностных лиц за нарушения законодательства и невыполнение показателей, предусмотренных в государственном задании;

формирование штатного расписания структурных подразделений областных исполнительных органов государственной власти, осуществляющих государственный финансовый контроль, исходя из характеристики объектов проверок.

Данные меры позволят обеспечить наибольший охват контролем бюджетных расходов, и как следствие, обеспечить углубленный и расширенный контроль за качеством использования государственных ресурсов, выявления дополнительных резервов увеличения доходной части областного бюджета и недопущения неэффективного использования бюджетных средств. Кроме того, это позволит исключить дублирование в деятельности органов внутреннего и внешнего государственного контроля, расширить тематику проверок, наполнить их аналитическим содержанием, а также обеспечит обмен опытом специалистов разных ведомств.

При этом, подготовка совместных итоговых результатов контрольных мероприятий, проведенных с отраслевыми министерствами (департаментами), сделает возможным выработку совместных управленческих решений, направленных на повышение эффективности расходования бюджетных средств и качества оказания государственных услуг.

Стоит учесть, что реализация поставленных задач не должна повлечь увеличение общей численности органов власти, данные мероприятия должны происходить за счет перераспределения функций между специалистами внутри государственных органов власти, исключения несвойственных, дублирующих функций и введения соответствующих должностей по финансовому контролю.

7. Оптимизация функций государственного управления, повышение эффективности их обеспечения.

Оптимизация состава и полномочий органов исполнительной власти является одним из направлений повышения эффективности деятельности органов исполнительной власти, результатом которой должно стать сокращение дублирования функций и полномочий, а также оптимизация численности государственных служащих.

В частности, штатная численность областных исполнительных органов государственной власти включает служащих, деятельность которых носит вспомогательный, обеспечивающий характер, не связанный с принятием полноценных управленческих решений. В связи с этим целесообразно передать функции органов государственной власти, не связанных с принятием управленческих решений, на аутсорсинг, в том числе и коммерческим организациям.

Одним из системных недостатков в деятельности областных органов государственной власти является высокий удельный вес затрат на переписку и мероприятия уведомительного характера.

В связи с этим предлагается внедрить регламентированный внутренний и внешний электронный документооборот в деятельности областных исполнительных органов государственной власти Новосибирской области, иных органов государственной власти Новосибирской области разработать типовые формы электронных документов (писем, уведомлений и т.п.). В частности, электронный документооборот с использованием сети Интернет следует развивать при предоставлении государственной поддержки сельскохозяйственным товаропроизводителям, субъектам малого и среднего предпринимательства и др., что будет являться одним из необходимых направлений и элементов формирования электронного Правительства Новосибирской области.

В целом, для реализации данного направления необходимо провести тщательный анализ полномочий и функций исполнительных органов государственной власти Новосибирской области, разработать методики оценки эффективности деятельности исполнительных органов государственной власти Новосибирской области и органов местного самоуправления, в том числе использования ими финансовых ресурсов. Областными исполнительными органами государственной власти Новосибирской области должны быть приняты планы повышения эффективности бюджетных расходов в сферах их ведения и качества финансового менеджмента.

8. Развитие информационной системы управления общественными финансами.

Современное развитие отношений в сфере общественных финансов предъявляет новые требования к составу и качеству информации о финансовой деятельности публично-правовых образований, а также к открытости информации о результатах их деятельности.

Сегодня уже многое сделано в данном направлении, но в то же время видны инновационные перспективы в управлении государственными финансами. Необходимо развиваться в направлении межведомственного взаимодействия, в том числе взаимодействия между различными органами государственной власти. Наличие большого количества разрозненных информационных баз данных не позволяет оперативно получить однозначное представление о состоянии объекта государственного управления. Одноименная информация из баз данных, принадлежащих разным ведомствам, не имеет гарантированной идентичности.

В целях централизации и обеспечения прозрачности информации о финансовой деятельности публично-правовых образований необходимо развивать интегрированную информационную систему управления общественными финансами. Возможность предоставлять и получать необходимые данные в режиме реального времени позволит в будущем перейти на новый уровень прогнозирования ситуации в финансовой сфере региона.

Для этого предлагается сформировать управленческую автоматизированную информационно-аналитическую систему (УАИС), данные в которой агрегируются из ведомственных баз данных, исходя из формулировки задачи в рамках выбранного процесса (сферы) управления, а также исходя из категории руководителя - пользователя УАИС. Для каждого показателя УАИС необходимо устанавливать единственный первоисточник и единственное ведомство, из базы данных которого может быть задействован требуемый показатель.

Кроме того, необходимо продолжить модернизацию уже имеющихся информационных баз, создав технологии их взаимоувязки, а также интеграции существующих и создаваемых информационных ресурсов.

Внедрение УАИС позволит осуществить централизацию и обеспечить единство учета объектов государственного управления, обеспечить доступ к информации о плановых и фактических результатах деятельности органов государственной власти, перейти на качественно новый уровень управления общественными финансами и создать инструментарий для принятия обоснованных управленческих решений с целью повышения эффективности и результативности бюджетных расходов.

IV. Организация выполнения мероприятий Программы

Организация выполнения мероприятий Программы будет осуществляться поэтапно, в рамках ежегодно утверждаемого плана.

На первом этапе, в 2011 году, предлагается реализовать мероприятия Программы по разработке нормативных правовых актов и методических рекомендаций.

Второй этап предусматривает непосредственно реализацию запланированных задач, направленных на повышение эффективности бюджетных расходов и деятельности областных исполнительных органов государственной власти.

На завершающем этапе необходимо проанализировать результативность проведенных мероприятий и выработать практические рекомендации в целях дальнейшего совершенствования управления общественными финансами Новосибирской области.

Мероприятия на 2012 и 2013 годы предлагается утверждать в декабре 2011 года и в декабре 2012 года с учетом итогов предыдущих этапов реализации Программы.

В случае выявления проблем реформирования финансов Новосибирской области, не нашедших отражения в представленных мероприятиях, настоящая Программа может быть дополнена соответствующими положениями.

План мероприятий по реализации в 2011 году Программы Правительства Новосибирской области по повышению эффективности расходов областного бюджета Новосибирской области на период 2011-2013 годов (утв. постановлением Правительства Новосибирской области от 1 июня 2011 г. N 228-п)

Применяемые сокращения:

ГРБС - главные распорядители бюджетных средств;

ДИиРТТ - департамент информатизации и развития телекоммуникационных технологий Новосибирской области;

ДОУ АГНОиПНО - департамент организации управления администрации Губернатора Новосибирской области и Правительства Новосибирской области;

МПТиРП - министерство промышленности, торговли и развития предпринимательства Новосибирской области;

МСиЖКХ - министерство строительства и жилищно-коммунального хозяйства Новосибирской области;

МФиНП - министерство финансов и налоговой политики Новосибирской области;

МЭР - министерство экономического развития Новосибирской области.