В целях создания в Иркутской области комплексной системы работы с семьей и детьми, направленной на снижение уровня социального сиротства, безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, обеспечения приоритета семейного устройства детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, в соответствии со статьей 179 Бюджетного кодекса Российской Федерации, руководствуясь статьей 67 Устава Иркутской области, Правительство Иркутской области постановляет:

1. Утвердить прилагаемую долгосрочную целевую программу Иркутской области "Точка опоры" по профилактике социального сиротства, безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних в Иркутской области на оды.

2. Настоящее постановление подлежит официальному опубликованию.

 

 

Долгосрочная целевая программа Иркутской области "Точка опоры" по профилактике социального сиротства, безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних в Иркутской области на оды (утв. Постановлением Правительства Иркутской области от 19 ноября 2010 г. N 294-ПП)

 

Паспорт Долгосрочной целевой программы Иркутской области "Точка опоры" по профилактике социального сиротства, безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних в Иркутской области на оды

 

 

Раздел 1. Содержание проблемы и обоснование необходимости ее решения программно-целевым методом

 

Статьей 72 Конституции Российской Федерации предусмотрено, что защита семьи, материнства, отцовства и детства; социальная защита, включая социальное обеспечение, находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

В соответствии со статьей 3 Федерального закона от 24 июня 1999 года N 120-ФЗ "Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних" (далее - Федеральный закон N 120-ФЗ) законодательство Российской Федерации, регулирующее деятельность по профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, основывается на Конституции Российской Федерации, общепризнанных нормах международного права и состоит из указанного Федерального закона, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, законов и нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.

Органы и учреждения системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних осуществляют свои полномочия в соответствии с указанным Федеральным законом и законодательством субъектов Российской Федерации.

Согласно Посланию Президента Российской Федерации Дмитрия Медведева Федеральному Собранию Российской Федерации в 2006 году, большое значение имеет дальнейшее развитие семейных форм устройства детей, популяризация института семьи и брака в среде воспитанников учреждений для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей.

В Российской Федерации разработана и действует федеральная целевая программа "Дети России" на оды, утвержденная постановлением Правительства Российской Федерации от 21 марта 2007 года N 172, включающая, в том числе, подпрограмму "Дети и семья". В связи со спецификой проблем различных категорий детей в рамках указанной подпрограммы предусмотрены 3 направления: "Профилактика безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних", "Семья с детьми-инвалидами", "Дети-сироты".

Федеральным законом N 120-ФЗ предусмотрено осуществление органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации ряда мер по профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, в связи с чем цель и задачи долгосрочной целевой программы Иркутской области "Точка опоры" по профилактике социального сиротства, безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних в Иркутской области на оды (далее - Программа) определены исходя из анализа уровня социального сиротства, числа детей и семей, нуждающихся в государственной поддержке и социальном сопровождении, состояния преступности несовершеннолетних в Иркутской области.

Разработка проекта Программы отвечает задачам Концепции социально-экономического развития Иркутской области на период до 2020 года, утвержденной распоряжением Губернатора Иркутской области от 4 июня 2010 года N 34-р (далее - Концепция социально-экономического развития).

В соответствии с Концепцией социально - экономического развития, к комплексным приоритетам развития Иркутской области на период до 2020 года относятся, в том числе:

модернизация социальной сферы и системы предоставления государственных (муниципальных) услуг учреждениями социального развития, образования, здравоохранения, культуры, физической культуры и спорта, молодежной политики, обеспечение максимальной доступности указанных услуг для населения, внедрение инновационных технологий в здравоохранении и образовании, инноваций в культуре;

снижение уровня преступности, обеспечение личной безопасности граждан;

На 1 января 2009 года на территории Иркутской области проживало 577913 детей. К числу наиболее уязвимых категорий детей относились дети-сироты и дети, оставшиеся без попечения родителей (23921 чел. или 4,9%), дети, находящиеся в социально опасном положении (17403 несовершеннолетних).

В 2009 году в Иркутской области зарегистрировано рождение 38919 детей, из числа которых 311 были оставлены матерями в родильных домах и отделениях новорожденных, что составило 0,8% от общего числа родившихся детей на территории Иркутской области за 12 месяцев 2009 года.

 

 

Благодаря проведенной органами опеки и попечительства работе, в отчетном периоде 7,7% (24 чел.) матерей забрали из учреждений своих детей, от которых ранее отказались. Данный показатель планируется увеличить с помощью организации ранней эффективной профилактической работы с семьями высокого социального риска.

Показатели выявления детей, оставшихся без попечения родителей, в 2009 году свидетельствуют о повышении числа впервые выявленных детей на территории Иркутской области, в сравнении с 2008 годом, на 6,9% и составляют 4028 чел. (2008 г. - 3 768 чел.). Доля детей, оставшихся без родительского попечения в результате ненадлежащего выполнения родителями обязанностей по воспитанию детей, по-прежнему высока и составляет более 89% от общего числа выявленных детей (3584 чел.). В 2009 году наблюдается тенденция увеличения числа детей, родители которых лишены родительских прав, на 7,3%. (2009 г. - 2638 чел., 2008 г. - 2 458 чел.), у 194 детей родители были ограничены в родительских правах, 192 ребенка отобраны у родителей при непосредственной угрозе их жизни или здоровью.

Семья, как социальный институт, особенно чувствительна к кардинальным реформам государственного масштаба, поскольку их результаты напрямую отражаются на уровне ее жизни и стабильности. Семейное неблагополучие является одной из главных причин роста детской безнадзорности и беспризорности, а также социального сиротства. Большая часть (в среднем 70% за последние три года) выявляемых социальных сирот старше 7 лет. Это подтверждает тот факт, что их семьи несвоевременно попали в зону внимания органов по защите прав детей, ведь в состояние позднего кризиса семья попала не за один год. Впоследствии такие дети долгое время находятся в интернатных учреждениях, подыскать им замещающую семью с каждым годом становится все труднее, отсюда можно сделать вывод, что работа уполномоченных органов по раннему выявлению детей, находящихся в социально опасном положении, является нескоординированной и носит бессистемный характер.

Значительное количество социальных сирот свидетельствует о том, что процесс реабилитации семьи является достаточно сложным и только 2% детей возвращаются в биологические семьи после восстановления родителей в родительских правах. Ежегодно снимаются с профилактического учета по причине улучшения положения только 12-15% этих семей, родители из остальных семей - первые в очереди на лишение или ограничение родительских прав в ближайшее время. Так, в 2009 году восстановлено в своих правах 122 родителя, что на 58,4% больше, чем в 2008 году, и на 18% больше, чем в 2007 году.

Отсутствие в обществе полноценной среды социализации, отчужденность подростков от основных сфер позитивной жизнедеятельности являются факторами, определяющими процесс выбора несовершеннолетними пути совершения преступлений.

В 2009 году органами внутренних дел возбуждено 359 уголовных дел по преступлениям, предусмотренным статьей 156 Уголовного кодекса Российской Федерации "Неисполнение обязанностей по воспитанию несовершеннолетнего", составлено и направлено в комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав Иркутской области 16 228 административных протоколов в отношении родителей за правонарушения, совершенные несовершеннолетними, а также за невыполнение ими родительских обязанностей.

В числе существенных факторов, влияющих на безнадзорность и совершение подростками правонарушений, в первую очередь следует выделить кризисные явления в семье: нарушение ее структуры и функций, рост числа неполных семей, асоциальный образ жизни, снижение жизненного уровня, ухудшение условий содержания детей, распространение жестокого обращения с детьми в семьях при снижении ответственности за их судьбу.

Бедность хотя и доминирует, но не является единственной причиной социального сиротства. Комплекс факторов, приводящих к нарастанию семейного неблагополучия, складывается из трех групп: социальные факторы (бедность, безработица, инвалидность и др.), семейные (традиции, сформированные в поколениях, такие как алкоголизм, жестокость в отношении близких как форма реагирования на стрессовые ситуации, семейное насилие) и личностные (отсутствие психологического потенциала для преодоления трудностей).

Неблагополучная "семейная демография" служит мощным криминогенным фактором. По данным Главного управления внутренних дел по Иркутской области, на 1 января 2010 года состоят на учете за совершение различных правонарушений 8 374 подростка, 65% из которых проживают в семьях, находящихся в социально опасном положении. В настоящее время растет доля подростков, совершивших преступления, в семье которых только один родитель, отмечаются негативные последствия воспитания подростков вне семьи. Так, из 572 подростков, осужденных к мерам наказания, не связанным с лишением свободы, 200 проживают в неполных семьях, 105 несовершеннолетних проживают в семьях, находящихся в социально опасном положении.

Указанные группы детей нуждаются в первую очередь в социальной реабилитации и адаптации, интеграции в общество.

В течение последних 5 лет основные количественные и качественные показатели состояния подростковой преступности в Иркутской области не претерпели кардинальных изменений и в целом характеризовались стабильной отрицательной динамикой.

Общий темп снижения преступлений, совершенных несовершеннолетними на территории Иркутской области с 2005 по 2009 годы, составил 36,1% (с 3 787 до 2 418 деяний), удельный вес в общей массе противоправных деяний, совершенных в Иркутской области, снизился с 9,9% в одах до 5,1% в 2009 году.

Основную долю подростковых преступлений в течение всего периода составляли деяния имущественного характера - в среднем 73%, сравнение абсолютных показателей одов имеет отрицательное значение в 35,9% (с 2 700 до 1 732 преступлений). В общем числе имущественных преступлений более 65% - кражи, около 25% - грабежи и порядка 4% - разбои.

В среднем 4 из 10 преступлений несовершеннолетних характеризовались групповой формой совершения, причем как абсолютному числу, так и доле групповых преступлений в общем числе, совершенных подростками, в течение последних 5 лет специфична стойкая нисходящая динамика (деяния - с 1 771 до 914, или на 48,4%; удельный вес - с 46,8% до 37,8%).

Более половины групповых преступлений подростки совершили совместно со взрослыми; динамический ряд показателей в разрезе 5 лет аналогичен групповым преступлениям - снижение абсолютного числа таких деяний составило 51,3% (с 1 011 до 492), их удельного веса в общей массе групповых - с 57,1% до 53,8%.

В среднем 20% противозаконных деяний совершено подростками, ранее совершавшими преступления. Уровень повторной преступности несовершеннолетних в одах на территории Иркутской области составил 22%, в одах - 19%.

Максимальное число несовершеннолетних, привлеченных к уголовной ответственности за совершение преступлений, зарегистрировано в 2007 году (4292 человека), минимальное - в 2009 году (3008 лиц).

В общем числе лиц, которым предъявлено обвинение в совершении преступления на территории Иркутской области, доля несовершеннолетних варьировалась от 15% (2006 г.) до 9,7% (2009 г.).

Стабильным снижением на территории Иркутской области отмечена криминальная активность несовершеннолетних как в возрасте 14-15 лет (на 22,6%, с 997 до 772 лиц в анализируемом периоде), так и 16-17 лет (на 26,9%, с 3057 до 2 236 человек), при этом последняя категория ежегодно составляла в среднем 75% в общем числе несовершеннолетних правонарушителей.

Отрицательной динамикой в течение одов охвачены все категории привлеченных к уголовной ответственности подростков, в том числе обучающиеся - на 15,9% (с 1789 до 1503 человек); незанятые - на 33,7% (с 1783 до 1181 человек), совершившие преступление повторно - на 27,3% (с 587 до 427 лиц). В числе лиц, совершивших преступление повторно, стало меньше условно осужденных несовершеннолетних на 42,5% (со 127 до 73 человек), на 56,7% - лиц, находящихся под следствием. Долевые показатели перечисленных категорий несовершеннолетних достаточно стабильны в течение всего анализируемого периода.

Кроме вышеизложенного, стабильность состояния подростковой преступности в Иркутской области подтверждается сопоставлением данных территориального органа Федеральной службы государственной статистики по Иркутской области о происходящих демографических изменениях и данных Главного управления внутренних дел по Иркутской области о несовершеннолетних, совершивших противозаконные деяния. Так, темп снижения численности детского населения на территории Иркутской области с 2005 по 2009 годы составил 10,5%, при этом число подростков, совершивших правонарушения и преступления, стало меньше на 20,1%.

В 2009 году на территории Иркутской области несовершеннолетними совершено 2418 преступлений, из общего числа 806 преступлений или 33,3%, квалифицируются как тяжкие, особо тяжкие. Из общего числа 456 преступлений несовершеннолетних или 18,9%, относятся к категории повторных.

Анализ состояния повторной преступности среди несовершеннолетних на территории Иркутской области за 2009 год свидетельствуют о ее нестабильности. По сравнению с предыдущим отчетным периодом, количество повторных противоправных деяний снижено на 21,6% (с 582 до 456).

Основной причиной совершения подростками повторных преступлений по-прежнему является семейное неблагополучие. У каждого четвертого подростка семья состояла на учете в подразделениях по делам несовершеннолетних органов внутренних дел. В указанных семьях контроль над поведением детей отсутствовал, и обязанности по их воспитанию, содержанию и обучению не выполнялись. Каждый второй (44,5%) рос в неполной семье, у 8% - родители ранее судимы.

Особое внимание на территории Иркутской области в течение одов в рамках организации работы в данном направлении субъектами системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних уделено развитию в Иркутской области института ресоциализации несовершеннолетних, освободившихся из учреждений уголовно-исполнительной системы, вернувшихся из специальных учебно-воспитательных учреждений закрытого типа, а также осужденных к мерам наказания, не связанным с изоляцией от общества.

Однако следует отметить, что на сегодняшний день в Иркутской области недостаточно развиты необходимые условия социализации подростков, осужденных к мерам наказания, не связанным с лишением свободы.

Решением комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав Иркутской области от 30 декабря 2009 года утвержден Порядок межведомственного взаимодействия органов и учреждений системы профилактики безнадзорности и правонарушений в осуществлении мероприятий, направленных на ресоциализацию несовершеннолетних, освободившихся из учреждений уголовно-исполнительной системы, вернувшихся из специальных учебно-воспитательных учреждений закрытого типа, а также осужденных к мерам наказания, не связанным с изоляцией от общества, подготовленный Некоммерческой организацией "Иркутский Молодежный Фонд правозащитников "Ювента" совместно с заинтересованными органами и организациями.

С августа 2006 года организована работа специализированного судебного состава по делам несовершеннолетних ("ювенального суда") в г.Ангарске. Социальное сопровождение осужденных несовершеннолетних осуществляют социальные работники при суде - специалисты областного государственного учреждения социального обслуживания. По данным Управления Судебного департамента в Иркутской области, с августа 2006 по 2009 год судейскими составами по уголовным делам ювенального суда осуждено 625 подростков, которым в 95% случаев назначены меры наказания, не связанные с изоляцией от общества.

Об эффективности социального сопровождения таких несовершеннолетних свидетельствуют следующие показатели:

в 2006 году из 155 осужденных подростков повторно совершили преступление 34 человека или 21,9% от общего числа осужденных;

в 2007 году - из 191 осужденного - 26 человек или 13,6%;

в 2008 году - из 157 осужденных - 14 человек или 8,9%;

в 2009 году - из 37 осужденных - 5 человек или 13,5%.

Согласно данным статистики Информационного центра при Главном управлении внутренних дел по Иркутской области, уровень повторной преступности среди несовершеннолетних на территории обслуживания Управления внутренних дел по Ангарскому муниципальному образованию Главного управления внутренних дел по Иркутской области по итогам 2008 года снизился на 32,1% (с 28 до 19 преступлений), в 2009 году снижение произошло на 21,1% (с 19 до 15 преступлений). Анализ приведенных данных свидетельствует о необходимости развития института социальных работников при судах, расположенных на территории Иркутской области.

По состоянию на начало 2010 года на учете в отделах внутренних дел по Иркутской области состоит 572 судимых несовершеннолетних, из них осужденных условно - 373, освободившихся из мест лишения свободы - 1.

Несмотря на то, что в последние годы наметилась тенденция к сокращению количества беспризорных и безнадзорных детей, говорить о полном устранении указанного негативного социального явления преждевременно, в связи с чем необходимо продолжить реализацию мероприятий, направленных на профилактику социального неблагополучия семей с детьми, не только на расширение, но и на совершенствование деятельности системы учреждений профилактики безнадзорности и беспризорности, повышение качества и доступности социальных услуг для детей и семей, находящихся в трудной жизненной ситуации, детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей.

В целях обеспечения приоритета семейного устройства детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, в Иркутской области с 2005 года ведется целенаправленная работа по развитию семейных форм устройства и развитию семейного устройства детей, оставшихся без попечения родителей (патронатные семьи и семейно-воспитательные группы, как подготовительный этап к переходу в замещающую семью, опека (попечительство), усыновление (удочерение).

Приоритетной формой защиты детей, оставшихся без попечения родителей, является усыновление (удочерение), поскольку оно позволяет с максимальной эффективностью обеспечить не только интересы детей, но и интересы взрослых людей, которые по тем или иным причинам лишены возможности иметь своих детей.

Так, в отчетном периоде на усыновление передано 225 несовершеннолетних (в 2008 году - 272 чел.), из них:

российскими гражданами усыновлено (удочерено) 182 ребенка, что на 19,1% меньше показателей 2008 года (228 чел.);

иностранными гражданами усыновлено (удочерено) 42 ребенка, что на 2% меньше показателей 2008 года (44 чел.).

Положительным моментом является тот факт, что граждане Российской Федерации в 2009 году приняли решение об усыновлении (удочерении) 108 несовершеннолетних, находящихся под опекой или попечительством.

Снижение числа усыновленных (удочеренных) детей посторонними гражданами на 19,1% обусловлено тем, что процедура усыновления (удочерения) требует длительной и всесторонней подготовки как потенциальных усыновителей, так и самих детей и, безусловно, специалистов, осуществляющих сопровождение семей как до, так и после приема ребенка в семью.

Следует заметить, что в силу ряда объективных причин - невозможности сохранения тайны усыновления, а также проблем, связанных с потерей статуса "ребенка, оставшегося без попечения родителей", детей-сирот усыновляют (удочеряют) граждане крупных городов и административных центров районов Иркутской области, в отличие от жителей сельских населенных пунктов.

Рассматривая вопрос семейного устройства детей-сирот, следует отметить, что в настоящее время число детей старше 7 лет, состоящих на учете в региональном банке данных о детях, оставшихся без попечения родителей, составляет 80% от общего числа детей, состоящих на учете (7443 человека).

Однако, возрастной состав несовершеннолетних, переданных на воспитание в семьи посторонним гражданам, свидетельствует о том, что усыновляют (удочеряют) в основном детей дошкольного возраста. Так, 93% всех усыновленных (удочеренных) детей - это дети в возрасте до 7 лет.

Таким образом, устройство детей старше 7-10 летнего возраста в семьи граждан требует разработки особых методик работы с кандидатами в усыновители, опекуны (попечители), одной из которых может являться и составление индивидуальных видеопаспортов на детей, подлежащих передаче в семьи граждан.

В целях обеспечения приоритета семейного устройства детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, осуществляется работа по пропаганде различных форм семейного устройства в средствах массовой информации:

публикуется информация с фотографиями о детях-воспитанниках организаций для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей;

реализуются региональные телепроекты "Будь моей мамой", "Подарим ребенку семью", "Ау, родители!".

Видеосюжеты о воспитанниках организаций для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, транслируются на Братском, Усть-Илимском телевидении, ТСТ города Черемхово, ТВ каналах города Ангарска - "Актис", "Медиаквартал", "НТА", "Ангарск", Зима ТВ-11 канал, рубрика "Мама, я жду тебя!" на Тайшетском телеканале "Арго" в передаче "Время новостей".

Активную помощь в поиске приемных родителей для детей, оставшихся без попечения родителей, оказывают областные и районные газеты и журналы.

Реализуемые на территории Иркутской области меры в целом были положительно восприняты в обществе: повысились активность граждан, желающих принять детей на воспитание в семьи, а также внимание общественности к проблемам семейного устройства детей-сирот, возросло стремление как общественных организаций, так и отдельных граждан принять участие в решении этих проблем.

Анализ проведенной работы свидетельствует об увеличении числа граждан, желающих взять ребенка на воспитание в семью:

 

 

По сравнению с 2008 годом, в 2009 году количество кандидатов в усыновители, опекуны, в том числе приемные родители возросло на 27 семей, из числа граждан Российской Федерации увеличилось на 44 семьи, что составляет 47%.

Реализуются программные мероприятия, обеспечивающие развитие системы социальной защиты детей, оставшихся без попечения родителей, а также семей, принявших ребенка на воспитание. В 12 организациях для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, внедрены и реализуются пилотные проекты, направленные на обеспечение прав и социальных гарантий детей, оставшихся без попечения родителей, и подготовку их к самостоятельной и семейной жизни: "Подготовка воспитанников к проживанию в семье", "Постинтернатная адаптация воспитанников интернатных учреждений", "Дифференцированное обучение и воспитание детей с ограниченными возможностями здоровья", комплексная программа "Путь к успеху".

Усилению внимания к проблемам образования, воспитания и развития детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, способствовало проведение ежегодных конкурсов "Воспитатель года", "Лучший социальный педагог", "Образцовое учреждение социального обслуживания", "Образцовое образовательное учреждение для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей", "Школы интеллектуального творчества", областных спартакиад среди воспитанников детских домов и школ-интернатов на приз газеты "Восточно-Сибирская правда" и на приз Губернатора Иркутской области.

Ежегодно в детские дома, школы-интернаты, специализированные учреждения для несовершеннолетних, нуждающихся в социальной реабилитации, системы образования и социального обслуживания в рамках государственных контрактов поставлялись: компьютерное оборудование и оргтехника, швейное и столярное оборудование, спортивный инвентарь, автотранспорт. С 2008 по 2010 годы на эти цели израсходовано средств областного бюджета в объеме более 8 300,0 тыс. рублей. Всего приобретено оборудование для 18 областных государственных учреждений или 21% от имеющейся потребности.

На основании вышеизложенного, проблема социального сиротства, безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних должна решаться, в первую очередь, не только через материальную или иную социальную помощь или меры административной ответственности, но и через обеспечение следующих приоритетов:

профилактика семейного неблагополучия: своевременное выявление неблагополучия семьи и оказание ей целенаправленной помощи, организация социального патроната семьи на ранней стадии кризиса, реабилитация способности семьи осуществлять воспитание детей и уход за ними;

профилактика безнадзорности, беспризорности и правонарушений несовершенн